domaine public mobilier#
→ mobilier liturgique ; objet liturgique ; objet mobilier ; sièges ; statuaire
La question de l’existence d’un domaine public mobilier religieux apparaît à la Révolution et ne connaîtra de réponse claire qu’au début des années 1930. Le droit actuel est quant à lui marqué par un renforcement de ce domaine public mobilier.
Approche historique#
Par le décret du 2 novembre 1789 sur les biens ecclésiastiques il fut disposé que « tous les biens ecclésiastiques sont à la disposition de la Nation ». Autrement dit, il fut procédé à la nationalisation des biens de l’Église catholique, tant immobiliers que mobiliers. Par le décret des 22 novembre-1 décembre 1790 sur la législation domaniale fut précisé le régime juridique des domaines nationaux et du domaine public, dont les conditions de leur aliénation, comprenant notamment les biens de l’Église. À la fin de 1789, le patrimoine religieux est donc devenu, et resté lorsqu’il n’a pas été vendu ensuite, massivement la propriété de l’État, tandis qu’un avis du Conseil d’État du 2 pluviôse an XIII (22 janv. 1805) considère que « les communes sont devenues propriétaires des églises et presbytères […] en exécution de la loi du 18 germinal an 10 » [Fig. 1]. À partir de la loi du 18 germinal an X (8 avril 1802), promulguant le concordat de 1801 et les articles organiques (complétée par les décrets du 17 mars 1808 concernant les juifs), la question de la propriété des édifices et objets mobiliers cultuels s’est enrichie de celle, possible, des établissements publics du culte. En effet, les fabriques, les menses (catholiques) et les consistoires (protestants et juifs) vont devenir, ou redevenir, s’agissant des premières, des acteurs importants, juridiquement capables d’être propriétaires de lieux de culte mais aussi des objets mobiliers qu’ils contiennent. Si la propriété publique du patrimoine religieux fut confirmée tout au long du XIXe siècle, son appartenance au domaine public, en dépit du décret de 1790, ne fut pas clairement tranchée pendant cette période. Une partie de la doctrine affirma l’existence d’un domaine public religieux (J.-B.-V. Proudhon, Traité du domaine public…, Dijon, 1833 ; Th. Ducrocq, Des églises et autres édifices du culte catholique, Poitiers, 1866). Ces positions doctrinales ne reposaient pourtant sur aucun fondement textuel incontestable (Duroy, p. 291). Le décret de 1790 n’évoquait pas explicitement les biens religieux et la loi du 18 germinal an X était muette sur cette question, de même que les décrets de 1808. Le code civil (articles 538 et 540), reprenant les dispositions du décret de 1790, était lui aussi silencieux sur ce patrimoine pourtant considérable.
La jurisprudence du XIXe siècle resta également extrêmement discrète sur ce point. Certes, quelques décisions importantes furent rendues qui soulignaient que les églises ou chapelles étaient des biens hors du commerce, donc inaliénables et imprescriptibles, mais ce régime juridique reposait sur la sacralité des lieux et non sur leur appartenance au domaine public (v. Cass civ, 1 déc. 1823, de Laurière, S. 1822-24, vol. 7, p. 345 ; Cour royale de Limoges, 22 août 1838, S. 1839.2.154 ; Cour de Nancy, 5 janv. 1855, Ville de Toul, D. 1855. II.137). Ce n’est que dans le dernier tiers du XIXe siècle qu’une première décision, mais demeurée bien isolée, évoque une appartenance au domaine public mobilier cultuel de la ville de Paris, au détriment d’une fabrique, de tapisseries de l’église Saint-Gervais-Saint-Protais (CA Paris, 12 juil. 1879, Préfet de la Seine, DP 1880.II.97). L’incertitude pesant sur l’existence d’un domaine public cultuel fut même relancée par un arrêt relatif aux immeubles du petit séminaire d’Autun, considérés comme appartenant au domaine privé de l’État, en dépit de leur affectation à un service public (CE, 27 avril 1888, Évêque d’Autun : Lebon p. 381). Cet arrêt illustrait très simplement que les critères du domaine public qui nous sont aujourd’hui familiers n’étaient pas encore fixés à la fin du XIXe siècle (Duroy, p. 77).
Approches juridique et patrimoniale#
La loi du 9 décembre 1905 de séparation des Églises et de l’État se traduira, assez curieusement, par le maintien d’une propriété publique des lieux de culte et des meubles les garnissant (art. 12). Une part du patrimoine cultuel « concordataire », immobilier et mobilier, quant à lui, conséquence du refus de création des associations cultuelles par les catholiques, fut transféré des établissements publics du culte catholique aux communes par la loi du 13 avril 1908, après que la loi du 2 janvier 1907 a maintenu leur affectation cultuelle (art. 5). Seuls les lieux de culte et les objets mobiliers des cultes juif et protestants purent faire l’objet d’un tel transfert. Mais ces lois ne tranchaient pas davantage que les textes précédents la question de l’appartenance ou non de ces biens au domaine public et ont même relancé le débat doctrinal à ce propos. La fin du service public des cultes, pour certains, impliquait une appartenance des biens cultuels propriété de personnes publiques au domaine privé et non plus au domaine public. Pour d’autres, au contraire, dont Maurice Hauriou (Précis de droit administratif et de droit public, 1933, Dalloz, 2002, p. 826), les églises et les meubles les garnissant continuaient à relever du domaine public.
La jurisprudence n’a, elle, pas pris de position clairement favorable à la domanialité publique. En 1912, le Conseil d’État « censurait » un bail conclu entre une commune et un curé portant sur la mise à disposition de l’église (CE, 1 mars 1912,* Commune de Saint-Dézéry : Lebon* p. 299), nullement en invoquant une contrariété avec les principes de la domanialité publique, mais uniquement pour non-respect de l’article 5 de la loi de 1907, impliquant que la concession de jouissance d’une église relevait de la compétence du maire et pas du conseil municipal. En 1916, il a pris plus clairement position en faveur d’une appartenance au domaine privé du mobilier d’une église, en l’occurrence des sièges (CE, 4 août 1916, Abbé Prudhommeaux : Lebon p. 354 ; v. aussi CE, 26 déc. 1930, Abbé Tisseire : Lebon p. 1113). Dans le fameux arrêt Commune de Monségur, le commissaire du gouvernement Corneille a bien pris position dans ses conclusions sur l’appartenance des églises au domaine public (DP 1922.3.26). Mais l’arrêt lui-même se contentait d’affirmer que les travaux réalisés sur une église sont des travaux publics, ce qui n’impliquait aucunement une appartenance au domaine public de l’église et du bénitier en cause (CE, 10 juin 1921: Lebon p. 573). La Cour de cassation a aussi jugé en 1926 que les travaux réalisés dans une église pour la réalisation d’un orgue sont des travaux publics, sans trancher davantage la question domaniale (Cass. civ, 4 mai 1926, Mutin, D. 1927. Jur. 125). Enfin, dans son arrêt Commune de Barran de 1932, le Conseil d’État donna raison au préfet qui s’était opposé à ce que les stalles du XVe siècle sortent de l’église, pour être vendues par la commune à un antiquaire (CE, 17 févr. 1932 : Lebon p. 189). Mais c’était au motif qu’il n’avait pas été procédé à une désaffectation cultuelle dans le respect des lois de 1905 et 1907, sans aucune évocation du régime domanial des stalles. La même année, cependant, le législateur a reconnu, de façon indirecte, que les églises relevaient du domaine public. Le droit positif applicable depuis ne l’a pas remis en cause.
Selon la loi du 20 février 1932 sur le remploi des indemnités de dommages de guerre allouées aux communes, lorsque « les travaux relatifs à la reconstruction d’un édifice civil ou cultuel » sont terminés, l’excédent de l’indemnité peut être utilisé « en remploi pour la reconstruction d’autres immeubles de son domaine public ». L’année suivante, sans se référer à cette loi, une église était bien considérée comme un élément du domaine public, car propriété communale et affectée à l’usage du public (CA Paris, 13 mai 1933, Ville d’Avallon, D. 1934.2.101, note M. Waline). Par la suite cette appartenance au domaine public sera confirmée par quelques décisions, qui demeurent curieusement rares au regard de l’immensité du patrimoine en cause (CE, 18 nov. 1949, Carlier : Lebon p. 490 ; CE, 30 déc. 2002, n° 248787, Commune de Pont-Audemer). La jurisprudence relative aux objets mobiliers est tout aussi rare. En 1961, le tribunal de grande instance de Rouen, dans un contexte très proche de celui de l’arrêt Commune de Barran – vente de boiseries et de statues à un antiquaire – a jugé que ces biens, compte tenu de l’affectation légale dont ils sont grevés, appartiennent au domaine public de la commune et n’ont pu en sortir en l’absence de décret de désaffectation (TGI Rouen, 13 nov. 1961, Gaz. Pal. 1962, 99). Plus près de nous, quatre cloches de la cathédrale Notre-Dame de Paris ont nourri un contentieux. L’association Sainte-Croix de Riaumont souhaitait en faire l’acquisition après un déclassement, un temps envisagé. Mais « l’abandon de la procédure de déclassement a laissé aux cloches leur caractère cultuel » et elles demeurent des « biens meubles affectés anciennement à la cathédrale de Paris [qui] appartiennent au domaine public de l’État » (CA Paris, 6 oct. 2016, no 2016-318). Ne sont concernés par la domanialité publique que les objets mobiliers demeurés ou devenus propriétés publiques en vertu de la loi de 1905. Les objets mobiliers acquis ou donnés après 1905 sont des propriétés privées, de particuliers ou d’associations.
Les évolutions intervenues au XXIe siècle se caractérisent par un double renforcement du domaine public mobilier religieux. L’on a assisté à une augmentation de la consistance de ce domaine, essentiellement dans sa dimension « patrimoniale », tandis que le régime juridique déjà singulièrement protecteur de la domanialité publique cultuelle a été assez renforcé par le code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) en 2006.
L’augmentation de la consistance du domaine public mobilier religieux emprunte deux directions. La première s’appuie en réalité sur la dimension « patrimoniale » d’un bien, renvoyant à l’idée d’une coexistence, au sein du domaine public mobilier religieux, entre des biens destinés à un usage strictement cultuel et des biens présentant un intérêt plus largement culturel. C’est ce qu’illustre le cas de l’orgue de Trélazé. Il a été jugé qu’une commune pouvait acquérir, restaurer et installer un orgue dans une église qui n’en possédait pas, sans porter atteinte au principe de prohibition des subventions aux cultes de l’article 2 de la loi de 1905 (CE, 19 juil. 2011, Commune de Trélazé : Lebon p. 370). Certes, l’arrêt ne se prononce pas sur l’appartenance au domaine public de cet instrument. Mais elle résulterait nécessairement de son affectation à un service public culturel, l’affectation cultuelle étant « limitée » aux biens antérieurs à 1905. Cette jurisprudence ne saurait d’ailleurs être étendue au mobilier et objets liturgiques. Il convient de signaler ici les orgues installées dans des églises construites dans le cadre de baux emphytéotiques après la Séparation. Si le lieu de culte devient une propriété publique à l’issue du bail, une appartenance au domaine public de l’instrument pourrait être reconnue, s’il présente un « intérêt public du point de vue de l’histoire, de l’art, de l’archéologie, de la science ou de la technique » (art. 2112-1 CGPPP).
Par ailleurs, l’État s’est engagé dans plusieurs actions en revendication, portant sur des objets mobiliers religieux se trouvant en mains privées, en faisant valoir que leur possession par des particuliers ne vaut pas titre de propriété, mais qu’il s’agit d’objets qui relevaient antérieurement du domaine public mobilier. Le juge considère en effet qu’ils sont entrés dès la fin du XVIIIe siècle dans un domaine public dont nous avons souligné qu’il était pourtant bien incertain. L’imprescriptibilité des biens relevant du domaine public oblige donc les possesseurs à les restituer. On peut ici parler d’un domaine public mobilier révélé, qu’illustrent trois affaires. La première est celle dite du « fragment à l’aigle », morceau sculpté de l’ancien jubé de la cathédrale de Chartres, qui avait « intégré à cette date [1848] le domaine public mobilier » (Cass. civ. 1re, 13 févr. 2019, no 18-13.748, Sté Brimo de Laroussilhe). En l’espèce, il a été jugé comme appartenant au domaine public, du fait que depuis le Concordat de 1801 les lieux de culte appartenaient au domaine public. La seconde est celle dite du « pleurant n 17 », statue ornant le tombeau de Philippe le Hardi [Fig. 2], considéré comme un élément du domaine public mobilier, par application des articles 8 et 36 du décret domanial de 1790 (CE, 21 juin 2018, no 408822). Un autre cas dans lequel la domanialité publique a fait obstacle à la circulation de biens culturels religieux est celui d’un manuscrit provenant de la bibliothèque de l’abbaye du Mont Saint-Michel, dont la vente a été empêchée, car il a été considéré par l’administration comme relevant lui aussi du domaine public mobilier.
Depuis l’adoption du CGPPP une sortie du domaine public est devenue presque impossible, sauf intervention légale, opérant ainsi un renforcement de la domanialité publique des objets religieux. Comme tout bien du domaine public, ce mobilier est protégé par les principes d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité. Toutefois, cette protection spécifique disparaît dès lors qu’est mise en œuvre une procédure de désaffectation suivie d’un déclassement. Elle n’est en pratique guère contraignante, car, le plus souvent, l’autorité compétente pour opérer la désaffectation et le déclassement est la même, le propriétaire du bien, qui a une totale maîtrise de son affectation. Mais, pour les objets religieux, la domanialité publique est considérablement renforcée par une affectation cultuelle légale, rendant plus difficile une sortie du domaine public, même si la procédure de désaffectation prévue en 1905 a été assouplie. Selon le décret du 17 mars 1970, elle intervient par simple arrêté préfectoral, après demande du conseil municipal et surtout accord du culte affectataire. Cette procédure ne se rencontre qu’assez rarement en pratique et il est à noter que la désaffectation d’un édifice cultuel n’empêche pas la persistance de l’affectation cultuelle de certains objets qu’il abrite.
Cette domanialité publique singulièrement forte a été encore renforcée par le caractère quasi immutable de la consistance du domaine public mobilier, résultant des termes de l’article L. 2112-1 CGPPP qui y inclut « les objets mobiliers […] présentant un intérêt historique ou artistique, devenus ou demeurés propriété publique en application de la loi du 9 décembre 1905 ». Pour les biens présentant un tel intérêt, ces dispositions interdisent pratiquement d’envisager, contrairement au domaine public immobilier, la perspective d’une sortie du domaine public, tant que ces qualités intrinsèques perdurent. En conséquence, en cas de désaffectation cultuelle – toujours possible et nécessaire pour qu’un objet mobilier quitte un lieu de culte – elle ne semble plus pouvoir être le prélude à un déclassement. Les objets mobiliers religieux désaffectés ne peuvent faire l’objet que de transferts de propriété entre personnes publiques, ayant pour principal objectif l’entrée dans des collections publiques. Le domaine public mobilier religieux, tant en raison de son affectation que de ses qualités intrinsèques, apparaît donc plus que jamais comme un domaine public immutable.
Stéphane Duroy
Bibliographie#
Duroy Stéphane, « Juridictions judiciaires et administratives au service du patrimoine », dans Droit public et patrimoine, le rôle du Conseil d’État, Paris, La documentation française, 2019, p. 77-94.
Duroy Stéphane, « L’entrée dans le domaine public du ‘Fragment à l’Aigle’ : un exemple d’hagiographie juridique », dans Mélanges Jérôme Fromageau, Mare & Martin, 2019, p. 291 et s.