financement#
→ association du patrimoine ; chantiers du cardinal ; collectivités territoriales ; entretien/réparations ; fiscalité ; offre de concours
Le financement de la conservation et de la valorisation du patrimoine culturel religieux se caractérise par la diversité de ses sources, tant publiques que privées, et par la variété des acteurs concernés. À cette caractéristique partagée avec d’autres types de biens patrimoniaux, s’ajoutent les dispositifs financiers concernant les édifices religieux en tant que tels.
Approche juridique#
Le soutien financier de l’entretien et de la conservation des biens cultuels, qu’ils soient propriété publique ou privée, se heurte en principe à la règle de non-financement public des cultes posée par l’article 2 de la loi du 9 décembre 1905. Or, la loi elle-même prévoit une double dérogation à cette règle. D’une part, en vertu de l’article 19-2, « ne sont pas considérées comme subventions les sommes allouées pour réparations ainsi que pour travaux d’accessibilité aux édifices affectés au culte public, qu’ils soient ou non classés monuments historiques » et dont les associations cultuelles sont propriétaires (CAA Bordeaux, 5 juil. 2005, no 02BX01576 ). Initialement réservée aux biens protégés au titre des monuments historiques, la possibilité d’obtenir de telles subventions a été étendue à l’ensemble des édifices appartenant aux associations cultuelles et antérieurs à 1905, par la loi du 25 décembre 1942. À la logique « patrimoniale » de 1905 — empreinte d’inquiétude à l’égard des « conséquences sur la conservation des monuments classés de la “privatisation” de la gestion des édifices cultuels », confiée aux « associations désormais privées de moyens publics » (Fornerod, p. 73) — succède une intention favorable aux associations cultuelles, en tant que groupes religieux. Ces dispositions ainsi modifiées de la loi de 1905 participent de la conservation globale du patrimoine religieux au sens large.
D’autre part, en vertu de l’article 13 de la loi de 1905, « l’État, les départements, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale pourront engager les dépenses nécessaires pour l’entretien et la conservation des édifices du culte dont la propriété leur est reconnue par la présente loi. » La jurisprudence retient une interprétation large des notions d’entretien et de conservation dans la mesure où « peuvent être légalement engagées par les collectivités publiques, propriétaires d’un édifice du culte, les dépenses qui sont rendues nécessaires par le mauvais état de cet édifice et ont, par suite, pour objet la conservation d’un élément du patrimoine de l’État, du département ou de la commune ; qu’il en est ainsi, quelle que soit la modalité adoptée par la personne publique pour sauvegarder son domaine, qu’elle entreprenne de réparer, de reconstruire l’édifice existant, ou même d’en construire un nouveau en remplacement de l’ancien, à la condition que les dépenses à sa charge n’excèdent pas les frais nécessités par l’état de l’édifice » (CE, 22 janv. 1937, Ville de Condé-sur-Noireau : Lebon p. 87 ; voir aussi : CE, 21 juil. 1939, Sieurs Bordier et autres : Lebon p. 500). Dans la période récente, mérite d’être signalé « le développement d’un mode de financement original des lieux de culte, à la fois public et privé, fondé sur le développement des énergies renouvelables. » (Maurey, p. 74). À l’occasion de la réfection du toit d’une église propriété communale y sont en effet installés des panneaux photovoltaïques, produisant une électricité dont la vente constitue une source non négligeable de financement [Fig. 1].
Par le biais de la distinction entre les activités cultuelles, exclues des subventions publiques, et les activités ou opérations revêtant une dimension culturelle ou simplement non cultuelle, la jurisprudence a opéré un changement substantiel, en accord avec la façon contemporaine d’appréhender le patrimoine religieux. Dans deux arrêts du Conseil d’État du 19 juillet 2011, l’un portant sur la subvention municipale versée à la Fondation Fourvière pour le financement d’un accès pour personnes handicapées à la basilique de Fourvière (n 308817) et l’autre sur l’installation d’un orgue dans l’église communale de Trélazé (n 308544), le critère matériel a été substitué au critère organique. Est désormais possible le financement public d’activités ou de l’acquisition de biens et équipements à destination d’organisations religieuses pourvu que ces activités ou équipements répondent à un intérêt public local et que les parties concernées conviennent que ce financement exclut tout aide à l’exercice du culte. Cette jurisprudence a trouvé à s’appliquer à des établissements conventuels (CE, 26 nov. 2012, n° 344284 : la congrégation des bénédictins de l’abbaye Saint-Joseph de Clairval pouvait bénéficier d’une subvention du Conseil régional de Bourgogne pour réaliser une étude sur l’amélioration de son système de chauffage), mais aussi, illustrant l’absence de limites claires de ce qui relève du patrimoine religieux, au financement des travaux d’achèvement d’une église monument historique, mais pour la seule partie destinée à accueillir des activités culturelles (CE, 3 oct. 2011, Communauté d’agglomération de Saint-Étienne métropole, n° 326460, pour l’église de Firminy-Vert).
Cette évolution paraît cohérente avec le constat qu’aujourd’hui, autant sinon davantage qu’au souhait d’apporter leur soutien aux organisations religieuses, la prise en charge de la conservation des biens cultuels par les personnes propriétaires répond à la volonté de préserver un patrimoine local, auquel les habitants sont attachés et qui est en outre susceptible de participer d’un développement touristique des lieux.
Approches juridique et patrimoniale#
Un certain nombre de dispositifs peuvent être mobilisés pour financer la préservation des biens religieux non pas au nom de leur utilité cultuelle, mais au regard de la valeur patrimoniale qui leur a été attribuée, que celle-ci découle ou pas d’une protection au titre des monuments historiques. Ces dispositifs financiers s’avèrent nombreux, leur identification et leur lisibilité demeurant parfois délicates. Leur applicabilité est en effet soumise à des critères variables (statut du propriétaire, protection au titre des monuments historiques, type d’intervention et caractère d’urgence, financement public ou privé, domaine de compétence des personnes publiques, etc.) et l’importance des coûts en jeu nécessite généralement d’en mobiliser plusieurs et donc une pluralité d’acteurs, publics et privés.
Le ministère de la Culture prend en charge l’intégralité des travaux de restauration et d’entretien des monuments historiques appartenant à l’État, dont les 87 cathédrales, les deux églises Saint-Julien de Tours et Saint-Nazaire de Carcassonne ainsi que plusieurs abbayes. En outre, une protection au titre des monuments historiques se traduit par la possibilité — l’attribution de subventions n’étant pas obligatoire — pour les propriétaires publics et privés de bénéficier d’aides financières de la part du ministère pour les travaux de restauration, les montants attribués variant selon que le monument est classé (art. L. 621-11 et s. C. patr.) ou inscrit au titre des monuments historiques (art. L. 621-19 C. patr.), sachant que, de manière générale, « lorsque l’État participe financièrement à des travaux d’entretien, de réparation ou de restauration d’un immeuble classé ou inscrit, l’importance de son concours est fixée en tenant compte des caractéristiques particulières de cet immeuble, de son état actuel, de la nature des travaux projetés et, enfin, des efforts consentis par le propriétaire ou toute autre personne intéressée à la conservation du monument. » (art. R. 621-82 C. patr.). Une partie de ce budget de l’État est déconcentré au niveau des DRAC, les opérations de mise en valeur des monuments historiques, tous propriétaires confondus, faisant partie de leurs compétences.
À ces ressources pérennes, variant au gré du budget alloué annuellement au ministère de la Culture, peuvent s’ajouter des financements plus ciblés, tel le « plan de mise en sécurité des cathédrales » lancé en 2019 (Husson, p. 48) ou, plus généralement, les crédits complémentaires issus des plans de relance économique qui intègrent de façon régulière un volet spécifiquement consacré aux cathédrales.
Mérite d’être signalée ici la création en 2018 du Fonds incitatif et partenarial qui s’adresse aux communes de moins de 2000 habitants. Il « permet à l’État de subventionner des travaux sur des monuments protégés à hauteur de 80 % maximum pour le patrimoine classé, et 40 % pour le patrimoine inscrit, uniquement si les régions s’engagent à subventionner au moins 15 % du montant total de l’opération de restauration ». Or, depuis sa création, « sur les 151 monuments historiques aidés, 85 % concernent le patrimoine religieux » (Dagbert, de la Provôté, p. 55-56). Si les subventions du ministère de la Culture ne sont attribuées qu’aux monuments historiques, la dotation d’équipement des territoires ruraux (art. L. 2334-33 CGCT) est versée à certaines collectivités territoriales par la préfecture de département, sans condition de protection au titre des monuments historiques, pour « la réalisation d’investissements, ainsi que de projets dans le domaine économique, social, environnemental et touristique ou favorisant le développement ou le maintien des services publics en milieu rural » (art. L. 2334-36 CGCT). De même, pour les personnes publiques, le Fonds national d’aménagement et de développement du territoire représente également une ressource possible en ce qu’il consiste en un soutien de l’État, en investissement comme en fonctionnement, aux actions qui concourent à mettre en œuvre les choix stratégiques de la politique d’aménagement du territoire (décret n° 99-1060, 16 déc. 1999, Subventions de l’État pour des projets d’investissement).
L’intervention financière des collectivités territoriales s’avère quant à elle variable d’un territoire à un autre, chacune définissant sa propre politique patrimoniale. Surtout, elle reflète l’impossibilité de mettre toutes les collectivités sur le même plan. Tandis que les départements et les régions possèdent moins de 700 monuments historiques (sur les 45 285 recensés en 2019), les communes — ou communautés de communes — sont propriétaires de près de la moitié des immeubles protégés au titre des monuments historiques et plus de la moitié de l’ensemble de ces monuments est située dans des communes de moins de 2 000 habitants (Dagbert, de la Provôté, p. 10 et 23), auxquels s’ajoute le patrimoine non protégé. De manière générale, les compétences en matière de culture et de tourisme, susceptibles de concerner le patrimoine religieux, « sont partagées entre les communes, les départements, les régions » (art. 1111-4 CGCT). Les départements peuvent « contribuer au financement des projets dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par les communes, leurs groupements, les établissements publics qui leur sont rattachés » (art. 1111-10 CGCT), apportant ainsi leur soutien à la préservation du patrimoine culturel considéré comme un levier de développement local et d’attractivité du territoire. Or, il peut être dérogé à un seuil de participation minimale du maître d’ouvrage sur décision du préfet de département « pour les projets d’investissement en matière de rénovation des monuments protégés au titre du code du patrimoine » et, pour le patrimoine non protégé, « lorsqu’il l’estime justifié par l’urgence ou par la nécessité publique, ou lorsqu’il estime que la participation minimale est disproportionnée au vu de la capacité financière du maître d’ouvrage » (art. 1111-10-III CGCT). En outre, depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les crédits permettant d’aider les collectivités publiques propriétaires à entretenir les édifices non protégés ont été transférés aux départements.
Quant à la région, elle « a pour mission, dans le respect des attributions des départements et des communes et, le cas échéant, en collaboration avec ces collectivités et avec l’État, de contribuer au développement économique, social et culturel de la région par : […] 3° La participation volontaire au financement d’équipements collectifs présentant un intérêt régional direct » (art. L. 4211-1 CGCT). Par ailleurs, les opérations inscrites aux contrats de plan État-région, qui supposent un financement partagé, incluent généralement la protection et la valorisation du patrimoine culturel. Parmi de multiples exemples, au titre des « Paysages, patrimoines culturels et naturels », le contrat de plan État-Région 2015-2020 du Grand Est indique comme une priorité pour la Champagne-Ardenne la mise en œuvre d’un Plan Abbaye pour la restauration et la valorisation de l’ancienne abbaye de Longuay [Fig. 2], de l’ancienne commanderie templière et de l’ancienne abbaye de Trois Fontaine.
Le financement public est aussi indirect dans la mesure où les propriétaires et les organismes privés apportant un soutien financier à la conservation et la valorisation du patrimoine bénéficient d’une fiscalité incitative, illustrant le caractère incontournable d’une articulation entre ressources publiques et privées.
Des subventions peuvent être versées par le Fonds européen de développement régional (FEDER), un des instruments financiers de soutien à la politique de cohésion économique, sociale et territoriale de l’Union européenne. La préservation et la valorisation du patrimoine culturel sont susceptibles d’en bénéficier (voir CAA Lyon, 9 oct. 2012, n° 12LY00262, à propos de subventions pour la restauration d’objets et de l’église de la commune de Croizet-sur-Gand), en complément d’autres financements publics nationaux.
Les financements privés s’affranchissent en grande partie de la distinction entre monuments protégés ou pas et de la nature de la propriété, publique ou privée. Ils sont assurés par diverses entités, allant des fondations aux associations du patrimoine en passant par les particuliers et les entreprises. Les associations patrimoniales et les fondations jouent un rôle décisif dans l’organisation de la collecte de fonds auprès du public et des mécènes privés, afin de financer la conservation et la mise en valeur du patrimoine religieux.
La plus emblématique d’entre elles est la Fondation du patrimoine, « personne morale de droit privé à but non lucratif » (art. L. 143-1 C. patr.). Elle a « pour but de promouvoir la connaissance, la conservation et la mise en valeur du patrimoine national » et pour ce faire « apporte son concours à des personnes publiques ou privées, notamment par subvention, pour l’acquisition, l’entretien, la gestion et la présentation au public de ces biens, qu’ils aient ou non fait l’objet de mesures de protection » (art. L. 143-2 C. patr.). Les biens religieux ont, de fait, toujours représenté une part significative des monuments ayant reçu une aide de la Fondation du patrimoine, même si elle veille à préserver un équilibre entre toutes les typologies de patrimoine [Fig. 3]. En outre, la Fondation peut « attribuer un label aux immeubles non protégés au titre des monuments historiques, bâtis ou non bâtis, situés dans les zones rurales, bourgs et petites villes de moins de 20 000 habitants, dans les sites patrimoniaux remarquables et dans les sites classés au titre du code de l’environnement. Les immeubles non habitables caractéristiques du patrimoine rural ne sont pas soumis à ces restrictions géographiques. » (art. L. 143-2 C. patr.). Entre autres, l’octroi de ce label permet, à certaines conditions, aux propriétaires de l’immeuble de déduire de l’impôt sur le revenu une partie des charges liées aux travaux de réparation et d’entretien.
Parallèlement, la loi du 1 août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations ouvre droit à une réduction d’impôt sur les montants versés par les entreprises assujetties à l’impôt sur le revenu ou à l’impôt sur les sociétés au profit « d’œuvres ou d’organismes d’intérêt général ayant un caractère […] culturel ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique, à la défense de l’environnement naturel ou à la diffusion de la culture » ainsi que « de fondations ou associations reconnues d’utilité publique ou des musées de France et […] d’associations cultuelles ou de bienfaisance qui sont autorisées à recevoir des dons et legs et des établissements publics des cultes reconnus d’Alsace-Moselle. » (art. 6). Le mécénat qui bénéficie au patrimoine religieux propriété privée (protégé ou non au titre des monuments historiques) passe par la Fondation du patrimoine, directement ou via une association, ou par des « fondations ou associations reconnues d’utilité et agréées par le ministre chargé du budget, en vue de subventionner la réalisation de travaux sur un monument historique privé » (ministère des Finances publiques, Instruction 5 B-21-07 n° 133, 7 déc. 2007). Le mécénat d’entreprise, financier ou de compétences, à l’échelle locale ou nationale, profite aussi au patrimoine religieux propriété publique (Hugounenq).
Le patrimoine religieux dispose par ailleurs de deux sources importantes de financement privé, qui ne lui sont pas exclusivement consacrées, mais où se reflète l’intérêt qui lui est porté. Dans le cadre de la Mission patrimoine initiée en 2017 par l’Élysée — dite Mission Bern — afin d’identifier les édifices en péril a été créé le Loto du patrimoine (loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017). La convention pluriannuelle passée entre le ministère de la Culture, la Française des jeux et la Fondation du patrimoine permet à cette dernière de percevoir une partie du prix du ticket de loto au bénéfice de monuments sélectionnés chaque année [Fig. 4].
Les ressources privées s’appuient en outre sur un phénomène en plein développement, le financement participatif ou crowdfunding, qui consiste à mettre en relation des porteurs de projet et les contributeurs potentiels via une plateforme en ligne (et n’est pas sans évoquer la figure plus ancienne de l’offre de concours). Les donateurs peuvent être sollicités par des personnes publiques — le Centre des monuments nationaux, les musées, mais aussi les communes qui y recourent d’ailleurs principalement pour les projets de restauration du patrimoine (La Pallière et al.) — ou privées (associations, propriétaires…), pour des initiatives allant de travaux de restauration à la reconversion d’édifices en passant par la valorisation. Une déclinaison spécifiquement consacrée aux biens et activités chrétiens — www.credofunding.fr — inclut le patrimoine religieux en en retenant une conception large.
Anne Fornerod
Bibliographie#
Dagbert Michel, Sonia de la Provôté, Rapport d’information fait au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur les maires face au patrimoine historique architectural : protéger, rénover, valoriser, Sénat, n° 426, 2020.
Fornerod Anne, Le régime juridique du patrimoine religieux, Paris, L’Harmattan, 2013.
Hugounenq Sarah, « Les églises, nouvelle marotte du mécénat d’entreprise ? », Le quotidien de l’art, n° 2159, 29 avril 2021.
Husson Jean-François, Rapport général fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances, tome III, Sénat, n° 163, 2021.
La Pallière, Nadine de, et al. « Le crowdfunding dans les communes françaises : un outil de financement de l’action publique et de communication », Management & Avenir, 2021, p. 39-61.
Maurey Hervé, Les collectivités territoriales et le financement des lieux de culte, Sénat, n° 345, 2015.